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A PROPOS D’ESPOIR D’ASILE DOSSIERS THÉMATIQUES Le parcours géographique du demandeur d'asile
ABC DU DROIT D'ASILE ASILE EN LIENS APPEL À TÉMOINS
L'affaire Léonarda, qui a atteint le plus haut sommet de l’Etat, a révélé les dysfonctionnements de la procédure d’asile.

Asile et immigration se sont, en effet, progressivement confondus tant dans l’esprit de nombreux candidats à l’asile que dans celui de beaucoup de citoyens. Le pouvoir politique, lui-même, a lui-même dévoyé le dispositif de l’asile en l’utilisant à des fins de gestion des flux migratoires. Or les fondamentaux de l’asile interdisent de confondre asile et immigration. Pour autant, la frontière est devenue totalement porose.

Certains courants politiques surexploitent aujourd’hui cette dérive, et de plus en plus de français adhérent ou sont tentés d’adhérer à leur discours. Le droit d’asile est, de ce fait, discrédité aux yeux de beaucoup de Français. Le tissu associatif, qui joue les plus souvent un rôle à la fois remarquable et primordial dans le dispositif du droit d’asile en France, est, du coup, lui-même montré du doigt et fragilisé.

Pour préserver et réhabiliter ce droit, il faut donc le réformer la procédure d’asile et améliorer les conditions d’accueil des demandeurs d’asile.

Les gouvernements précédents ont sans cesse repoussé cette réforme pourtant indispensable et des propositions ont été faites en ce sens, tant par certains parlementaires,[1] que par certaines associations.[2] Malgré les prochaines échéances électorales, le gouvernement actuel a eu le courage politique de mettre cette réforme en chantier, laquelle devrait voir le jour au printemps 2014 en même temps que la réforme de la politique d’immigration. Nul doute que cette réforme est devenue à la fois impérieuse et urgente. L’affaire Léonarda en est devenue le catalyseur. Au regard de la procédure d’asile, cette réforme donnera aussi l’occasion de prendre en compte la nouvelle directive « Procédures » du 26 juin 2013.
 
Mais si réformer la procédure d’asile c’est la rendre plus efficace, c’est aussi la rendre plus équitable.[3]


Réformer la procédure d’asile pour la rendre plus efficace

Rendre la procédure plus efficace nécessite surtout d’en réduire les délais.[4] La longueur des délais s’explique par l’augmentation très importante de la demande d’asile durant ces dernières années (+ 73 % entre 2007 et 2012 et + 11 % sur les neuf premiers mois de cette année par rapport à 2012). Elle s’explique aussi par un taux d’admission de plus en plus faible de l’Ofpra[5] dont les décisions de rejet font le plus souvent l’objet d’un recours devant la Cnda.

De par cet effet « ciseaux », les délais de procédure n’ont cessé d’augmenter, avec comme effet une faible qualité de prise en charge des demandeurs d’asile ayant vocation à accéder à la protection, notamment en termes d’hébergement, et une incitation pour ceux qui l’utilisent à des fins d’immigration économique. En déboutant près de 80 % de demandeurs, notre système d’asile produit mécaniquement de l’immigration irrégulière.[6] En réaction, l’Office fait preuve de plus en plus preuve d’une sévérité extrême et les autorités préfectorales sont parfois tentées de mener sur le terrain une véritable politique de dissuasion à l’égard des candidats à l’asile. L'extrême lenteur actuelle des procédures est insidieuse et conduit donc à des effets pervers.

Réduire les délais d’admission en préfecture. La réglementation fixe à 15 jours le délai d’admission en préfecture. Sur ce point, le constat est consternant. C’est ainsi que, dans certains départements, ils doivent attendre jusqu’à 6 mois pour pouvoir déposer leur demande d’asile et accéder à leurs droits. Dans cette attente, ils vivent dans une situation d’extrême précarité. Pendant ce temps, ils peuvent aussi faire l’objet d’une mesure d’éloignement et être placés en centre de rétention. Ils sont d’ailleurs parfois contraints, avec l’aide des associations, de faire un recours devant les tribunaux administratifs devant lesquels ils ont très souvent gain de cause. Il est donc temps maintenant d’imposer ce délai aux préfectures, si besoin est en assortissant les retards excessifs d’astreintes applicables de plein droit au profit des demandeurs d’asile quand le retard devient excessif. Notons que la nouvelle directive "Procédures" du 26 juin 2013 prévoit que les Etats membres devront enregistrer les demandes d'asile dans un délai de 3 jours ouvrables au plus tard.
 
Réduire les délais des procédures d’examen et de réexamen. Rappelons d’abord que l’Ofpra est un établissement public administratif et donc une émanation de l’Etat. Cas presque unique dans la procédure française, les demandeurs d’asile sont quasiment les seuls justiciables à ne pas bénéficier du principe du double degré de juridiction. Même s’il n’a pas valeur constitutionnelle, il s’agit pourtant d’un principe essentiel de notre procédure judiciaire. La procédure est donc, pour eux, déjà raccourcie. La réduire reste cependant aujourd’hui une nécessité absolue. Il n’existe aucun texte imposant à l’Ofpra et à la Cnda d’examiner la demande dans un délai déterminé, sauf à l’Ofpra en cas de procédure prioritaire.[7] La situation est anormale. Lors de sa campagne électorale, le Chef de l’Etat avait annoncé que le délai de la procédure serait réduit à 6 mois, avant d’être démenti par son Ministre de l’Intérieur qui estimait qu’un délai de 9 mois paraissait plus raisonnable. Même si le délai était ramené à 12 mois (6 mois devant l’Ofpra, 6 mois devant la Cnda), ce serait déjà un grand pas. Notons à ce sujet que la nouvelle directive « Procédures » du 26 juin 2013 prévoit que la procédure d’examen devant l'Ofpra devra être menée dans un délai de 6 mois à partir de 2018 au plus tard.
 
La réduction des délais doit aussi concerner aussi la procédure de réexamen. Les demandes de réexamen représentent environ 10 % de la demande globale en 2012. Ces demandes sont très majoritairement placées en procédure prioritaire (environ 85 % en 2012) car souvent considérées comme dilatoires par les préfectures, c’est à dire comme destinées à retarder la procédure et donc l’éloignement. Elles sont, en pratique, le plus souvent rejetées par l’Ofpra car s’appuyant sur des faits nouveaux insuffisamment pertinents pour justifier le réexamen de la demande ou sur des preuves se rapportant à des faits déjà soumis lors de l’examen de la demande initiale. Les recours contre les décisions de rejet de l’Ofpra sont nombreux et les recours sont très majoritairement rejetés par la Cnda. La procédure de réexamen doit, bien entendu, être conservée dans son principe, mais être également accélérée particulièrement au niveau de la Cnda.
 
Les autorités de l’asile disposent déjà d’un arsenal juridique important pour dissuader les demandeurs dits « opportunistes » et accélérer la procédure : procédure prioritaire, possibilité pour l’Ofpra de rendre une décision de rejet sans entretien lorsque la demande est manifestement infondée, possibilité pour la Cnda de traiter le recours sans audience s’il apparait que la demande ne présente aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de l’Opfra, suppression de l’ATA pour les demandeurs en procédure prioritaire après rejet de l’Ofpra, etc. Le renforcer encore serait « rogner » sur les droits des demandeurs.

L’urgence de la situation des demandeurs d’asile commande l’urgence du traitement de leurs demandes, mais la réduction suppose avant tout la mise en place de moyens appropriés, particulièrement en effectifs. Les dépenses qu’il faudra consentir pour redimensionner les moyens affectés aux préfectures et aux autorités de l’asile seront assurément très vite compensées par les économies réalisées en termes de prise en charge (aide financière, aide médicale et hébergement).[8] Elles permettront, en outre, de dégager plus de moyens pour l’intégration des demandeurs qui accèdent à la protection. La réduction des délais favorisera également une meilleure rotation dans les CADA dont le déficit de places est alarmant, ainsi qu’un meilleur accueil pour les demandeurs d’asile. Elle ne suffira cependant pas. Le redimensionnement de notre dispositif d’accueil doit aussi constituer une priorité de la réforme.
 

Réformer la procédure pour la rendre plus équitable
 
La réduction des délais de la procédure est certes indispensable, mais elle doit aussi être plus respectueuse de leurs droits.
 
Une meilleure information des demandeurs d’asile. Le dispositif de l’asile est complexe, en particulier la procédure, a fortiori pour des demandeurs d’asile non francophones et isolés, même s’ils bénéficient le plus souvent de l’aide et du soutien des associations, en particulier quand ils ont accès aux CADA. Une meilleure information des demandeurs sur les lois de l’asile en France, sur la procédure de demande d’asile et leurs droits est nécessaire, comme l’exige d’ailleurs la nouvelle directive « Procédures » du 26 juin 2013. Ceci suppose de leur donner accès à un document adapté dans la langue qu’ils comprennent ou qu’ils sont censés comprendre. Les plateformes d’accueil et les associations pourraient avoir accès à ce document traduit dans différentes langues, lequel serait disponible sur le site du Ministère. Elles pourraient ainsi le leur remettre et le leur expliquer lors du premier entretien. Cette information est d’autant plus nécessaire que le traitement est inégal ; en effet, seuls 25 % des demandeurs d’asile ont accès aux CADA qui offrent de meilleures conditions et une disponibilité plus grande dans le suivi juridique et administratif des demandeurs d’asile.
 
Des garanties procédurales spéciales pour les personnes vulnérables. Dans le cadre de la procédure d’asile, la vulnérabilité de certaines catégories de personnes est peu prise en compte. Sur ce point, la directive « Procédure » du 26 juin 2013 prévoit que les Etats membres doivent mettre en œuvre des garanties procédurales spéciales pour les demandeurs du fait de leur identité de genre, d’un handicap, d’une maladie grave, de troubles mentaux ou de conséquences de tortures, de viols ou d’autres formes graves de violence psychologique, physique ou sexuelle. Ces garanties portent notamment sur l’identification de ces personnes et la mise en œuvre d’un soutien adéquat. La réforme de la procédure d’asile devra en tenir compte en mettant l’accent sur la question de l’accès à la procédure des mineurs isolés demandeurs d’asile.

Une procédure prioritaire à réformer en profondeur. La procédure prioritaire a été aussi largement dévoyée de son objet initial et trop souvent utilisée à des fins de gestion des flux migratoires et de limitation des dépenses publiques pour concerner aujourd’hui plus d’un demandeur d’asile sur quatre,[9] le Ministère de l’intérieur encourageant les préfectures à utiliser largement cette procédure. Le taux de placement en procédure prioritaire a augmenté de 25 % en 2012 par rapport à l’année 2011 du fait de l’extension de la liste des pays d’origine sûrs (POS) et de l’augmentation sensible du nombre des demandes de réexamen souvent considérées comme dilatoires.
 
La procédure prioritaire pourrait être purement et simplement supprimée. Ce n’est cependant pas souhaitable car cette procédure tient compte des détournements fréquents de la procédure d’asile. Elle permet ainsi d’examiner de manière accélérée certaines demandes qui peuvent s’avérer abusives, dilatoires ou frauduleuses. Il reste que les décisions de placement en procédure prioritaire sont souvent insuffisamment motivées et parfois abusives. Le niveau de décision d’un placement en procédure prioritaire au sein des préfectures devrait donc être revu. La décision devrait, en outre, dépendre de critères objectifs mieux définis et être obligatoirement motivée pour permettre aux tribunaux administratifs d’assurer pleinement leur contrôle.
 
Le placement en procédure prioritaire est aussi très souvent fondé sur l’appartenance à un pays d’origine « sûr » (POS) dont la liste est établie par l’Ofpra de manière discrétionnaire. Cette liste est cependant souvent contestable. D’abord parce que l’inscription d’un pays sur cette liste ne correspond pas toujours aux critères posés par la loi (respect des principes de liberté, de la démocratie, de l’Etat de droit et les libertés fondamentales), le placement d’un pays sur la liste des POS étant parfois motivé par le souci de l’Administration de faire pression à la baisse sur le flux migratoire en provenance de ces pays plutôt que par le caractère objectivement sûr de sa situation géopolitique. Ensuite, l’évolution géopolitique de certains de ces pays rend parfois leur présence sur cette liste anachronique. D’où les annulations en cascade, mais tardives, du Conseil d’Etat que l’on a connues ces dernières années.[10] Par ailleurs, chaque demande devrait être examinée individuellement au regard de la réalité des persécutions qui ne peut être niée a priori sous prétexte que le pays d’origine en question est présumé être un pays démocratique, alors même que la pratique révèle une défaillance de ses institutions et l’absence d’une protection effective.[11] [12]

Il est d’ailleurs anormal que les listes de POS diffèrent d’un Etat européen à un autre et qu’un pays tiers puisse donc être considéré comme « sûr » par un Etat et non par un autre, favorisant ainsi la pratique de l’ « Asylum shoping » au sein de l’UE. La directive « Procédures » de 2005 prévoyait l’établissement d’une liste commune, mais, à défaut d’accord, elle n’a jamais été adoptée. Dans l’attente de cette liste commune, la liste française des POS devrait être supprimée ou du moins de retirer à l’Ofpra son pouvoir discrétionnaire dans ce domaine. Ce placement ou cette suppression pourrait ainsi opportunément relever de la compétence d’un comité composé de représentants de l’Administration, de magistrats indépendants ainsi que de représentants du HCR et du milieu associatif. Un mécanisme d’alerte devrait également être mis en place afin qu’un pays soit rapidement retiré de la liste si sa situation géopolitique évolue rapidement.
 
Un recours suspensif pour tous. Mieux garantir les droits des demandeurs d’asile, c’est également instaurer un recours suspensif pour tous les demandeurs d’asile contre toute décision de refus de leur demande de protection internationale, y compris en cas de demande de réexamen, conformément à ce que prévoit désormais la directive « Procédures » du 26 juin 2013. Les demandeurs placés en procédure prioritaire n’y ont aujourd’hui pas droit, ce qui constitue, là encore, une anomalie dans le système procédural français.  Nonobstant leur recours devant la Cnda, ils peuvent donc faire l’objet d’une mesure d’éloignement. S’il est vrai qu’accorder un droit de recours suspensif aux demandeurs placés en procédure prioritaire risque d’induire une augmentation du nombre de recours, cela ne devrait pas avoir d’incidence sur le délai d’examen de chaque demande. Quoi qu’il en soit, l’absence de caractère de recours « effectif », c’est-à-dire suspensif, devant la Cnda a été jugée en 2012 contraire aux engagements internationaux de la France.[13] La prochaine réforme devra donc en tenir compte, d’autant que la directive « Procédures » du 26 juin 2013 le lui impose.
 
Des conditions d’accès au réexamen révisées. La demande de réexamen d’une demande d’asile est irrecevable si le demandeur d’asile ne fait que produire de nouveaux éléments de preuve concernant les faits déjà examinés lors de la procédure d'examen. Cette règle doit être abandonnée car elle a pour effet de mettre en péril certains demandeurs qui, ne détenant pas toujours la preuve de leurs craintes lors de la procédure d’examen, peuvent l’obtenir après son rejet. Ils peuvent être expulsés alors même qu’ils sont en mesure de démontrer, même a posteriori, la réalité de leurs craintes en cas de retour dans leur pays d’origine.  Cette règle peut être lourde de conséquences, même si les préfectures en tiennent parfois compte a posteriori pour délivrer des cartes temporaires de séjour pour raisons humanitaires, notamment après annulation d'une OQTF par le tribunal administratif.
 
Une charte déontologique imposée aux Officiers de protection. Chaque officier de protection ne consacre aujourd’hui en moyenne que trois quart d’heure à peine plus d'une heure pour chaque entretien. Par manque de temps, les questions sont le plus souvent « fermées », c'est-à-dire qu’elles portent sur des points de détail pour vérifier si le demandeur ne ment pas, et non « ouvertes » pour lui permettre d’utiliser ses propres mots pour décrire les éléments qu’il juge les plus importants pour justifier sa demande comme le préconise le HCR.[14] Celui-ci est parfois interrompu dans son discours et, c’est le comble, il lui est ensuite reproché d’avoir été trop sommaire dans l’exposé de son récit. Les méthodes d’entretien diffèrent d’un officier de protection à l’autre. Il n’est pas non plus tenu compte des altérations psychiques du demandeur qui peuvent altérer la cohérence de son récit. Enfin, l’officier de protection n’est pas assisté d’un dactylographe et tape lui-même les réponses du demandeur, ce qui nuit à sa concentration.

En outre, la pratique montre que l’Ofpra n’accorde la protection qu’à ceux dont le récit confine à la certitude. Si la charge de la preuve incombe au demandeur d’asile, qui ne détient que rarement des preuves documentaires, l’examinateur devrait avoir pour mission d’établir et d’évaluer conjointement avec le demandeur tous les faits pertinents à l’appui de sa demande, plutôt que de procéder à un interrogatoire qui le fragilise pendant l’entretien. Par ailleurs, l’examinateur devrait utiliser tous les moyens dont il dispose pour réunir les preuves nécessaires à l’appui de la demande.  Ce n’est malheureusement pas souvent le cas en pratique. Le Guide des procédures et critères du Haut-commissariat aux réfugiés (HCR) donne pourtant des indications en ce sens.
 
Enfin, la garantie des droits des demandeurs passe aussi par une meilleure qualité des décisions de l’Ofpra. Le plus souvent, les motifs de rejet de l’Office sont regrettablement laconiques, vagues et les décisions apparaissent comme stéréotypées, comme d’ailleurs l’Opfra le reproche fréquemment aux demandeurs s’agissant de leurs récits. Les décisions de rejet ne répondent souvent pas à l’exigence de motivation ou du moins que de manière très superficielle. Elles devraient donc être mieux motivées pour permettre au demandeur de mieux préparer sa défense et à la Cnda de mieux exercer son contrôle. Elles devraient expliquer quelles sont les invraisemblances, les incohérences, les imprécisions ou les contradictions relevées et exposer en termes suffisamment clairs et explicites pourquoi le bénéfice du doute ne peut être accordé au demandeur. En droit, elle devrait indiquer, par référence aux textes en matière de droit d’asile, quel est le critère qui n’est pas satisfait (craintes insuffisamment graves, craintes non personnelles ou actuelles, etc.).
 
Tout cela nécessite l’établissement d’une charte de déontologie à imposer aux officiers de protection. Elle édicterait des directives à suivre sur la conduite et les conditions de l’entretien, y compris sous son aspect comportemental. Elle définirait aussi des directives relatives à l’administration de la preuve et à la motivation des décisions, tout en mettant l’accent sur la qualité de l’ensemble du processus de décision.
 
Le principe du contradictoire mieux respecté. Rappelons que l’Ofpra, pourtant partie au procès, n’a pas l’obligation d’être représentée lors des audiences devant la Cnda. L’Office n’est, en pratique, représenté que dans moins de  1,5 % des affaires. Le contradictoire, qui est pourtant un des principes fondamentaux de notre procédure, n’est pas assuré et l’Ofpra n’est donc pas contraint d’expliquer précisément les motifs de ses décisions de rejet. A défaut de motivation suffisante, la Cnda pourrait être conduite, durant la phase d’instruction, à enjoindre systématiquement à l’Ofpra d’être représenté lors de l’audience afin d’assurer le caractère contradictoire de la procédure, ou, mieux encore, il conviendrait d'instaurer, pour toutes les affaires, le principe du contradictoire lors des audiences devant la Cnda.

La présence d’un tiers « bienveillant » lors des entretiens. L’entretien devant l’Ofpra, moment particulièrement éprouvant pour les demandeurs d’asile, est ressenti par eux comme un interrogatoire de police mené par un Officier de protection dont l’obsession est de savoir s’il s’agit d’un demandeur « opportuniste », c'est-à-dire d’un migrant économique. Pour mettre le demandeur en confiance et veiller au bon déroulement de l’entretien, la présence d’un tiers « bienveillant » devrait être autorisée lors de l’entretien devant l’Ofpra, comme l’autorisent d’ailleurs les directives « Procédures » de 2005 et 2013 et le pratiquent déjà certains pays, comme l’Allemagne. Ce tiers pourrait être un travailleur social habilité ou un avocat. Afin de ne pas en perturber son déroulement, ce tiers n’interviendrait qu’à la fin de l’entretien pour faire part de ses observations. Elles seraient obligatoirement consignées dans le compte rendu d’entretien dont la Cnda tiendrait compte pour instruire le dossier. L’assistance des avocats lors des entretiens pose cependant la question de leur rétribution.

L’enregistrement de l’entretien. La directive « Procédures » du 26 juin 2013 indique que les Etats membres peuvent prévoir l’enregistrement audio ou audiovisuel de l’entretien. Si cette possibilité est retenue par la prochaine réforme, cet enregistrement ou sa transcription devra être versé au dossier du demandeur et sera recevable à titre de preuve dans le cadre de la procédure de recours. Le demandeur et son avocat y auront accès. Certes, il ne s’agit là que d’une option. Il serait cependant opportun qu’elle soit prise en compte dans le cadre de la prochaine réforme, car elle va dans le sens d’une meilleure protection des intérêts du demandeur. Elle permettrait aussi de lever les éventuelles contradictions qui existent parfois entre les déclarations du demandeur et le compte-rendu de l’entretien dont pourraient s’expliquer le demandeur et l’Office à l’audience dans le cadre d’une procédure vraiment contradictoire et de veiller à ce que l’entretien se soit déroulé dans le respect de la charte déontologique. Bien entendu, l’enregistrement de l’entretien serait soumis au consentement éclairé, préalable et écrit du demandeur et il pourrait être interrompu à tout moment à la demande de ce dernier.
 
Une aide juridictionnelle revalorisée. Mieux garantir les droits des demandeurs d’asile nécessite de leur donner accès, comme tout justiciable, à une défense de qualité ce qui suppose de revaloriser l’aide juridictionnelle. Même si des efforts ont été récemment consentis par la loi de Finances 2013, ils restent insuffisants. Les avocats plaidant devant la Cnda sont conduits à faire de l’ « abattage » pour rentabiliser leur activité et sont souvent contraints de solliciter des renvois (de 25 à 30 %) qui contribuent à augmenter le « stock » de dossiers et l’allongement des délais d’examen. Ils ont souvent à peine le temps de s’entretenir avec le demandeur avant l’audience, ce qui nuit gravement à la qualité de leur défense, d'autant qu'ils n'ont pas accès aux conclusions du rapporteur avant l'audience. Mais il est vrai que cela pose la question de l'aide juridictonnelle devant toutes les juridictions.
 

Le député PS Jean-Louis Touraine, désigné pour co-piloter le processus de concertation, déclarait récemment que « 80 % des demandeurs sont déboutés parce qu’ils ne relèvent pas du droit d’asile ». En d’autres termes, 80 % des demandeurs seraient, selon lui,  tous des « migrants économiques ». Quand on connait la sévérité des autorités de l’asile, notamment de l’Ofpra, on peut douter que beaucoup de demandeurs d’asile obtiennent une protection sans y avoir droit, mais il est aussi faux d’affirmer que tous les demandeurs d’asile déboutés seraient des « migrants économiques ». Preuve en est, certains demandeurs expulsés l’ont été au péril de leur vie, parfois même tués après avoir été expulsés dans leur pays d’origine. Nous en avons eu des exemples récemment. Cela nous oblige donc, en toute conscience, à entourer les demandeurs d’asile de toutes les garanties dès leur admission jusqu’à leur éloignement après leur débouté.

Il est cependant nécessaire de limiter la fraude au droit d’asile. Si elle existe, ni plus, ni moins comme dans tout système de protection sociale en France et ailleurs, une procédure plus rapide, donc moins incitative, y aidera certainement.

Tout demandeur d’asile doit avoir accès à la procédure, quant bien même sa demande parait fantaisiste, ce qui ne peut, en aucun cas, être décrété a priori d’office. Etre un Etat de droit suppose non seulement que le candidat à l’asile puisse défendre sa cause, que sa demande fasse l’objet d’un examen exhaustif et approprié et que ses droits soient garantis, mais encore que les mesures d’éloignement soient effectives lorsque tous les recours sont épuisés.  Il en va de la crédibilité du système d’asile français. Se dérober à cette exigence le mettrait en grave danger. Certains n’hésiteraient plus à en contester le principe même.

Le juste équilibre entre célérité des procédures et la garantie des droits peut s’avérer a priori difficile à réaliser. Cet équilibre est pourtant indispensable. Il est d’ailleurs possible puisque, dans d’autres pays de l’UE, tout aussi respectueux des droits des demandeurs d’asile, les délais de traitement des demandes d’asile sont souvent plus courts.[15] Il faut simplement y mettre les moyens. Or, les différents gouvernements, de droite comme de gauche, ont tous rechigné à faire, en raison notamment des contraintes budgétaires.

L’asile est devenu au fil du temps l’une des principales voies d’entrée des migrants économiques. Il crée, à son tour, de l’immigration irrégulière lorsqu’il déboute ces migrants. La porosité entre asile et immigration est évidente. Le droit d’asile a donc, sous l’effet d’une immigration mal maîtrisée, été détourné de sa vocation première, donner refuge aux persécutés. La réforme qui s’annonce devra être ambitieuse pour le réhabiliter. Sinon le droit d’asile continuera à en souffrir et avec lui ceux des demandeurs d’asile qui peuvent véritablement prétendre à une protection dans notre pays, ainsi qu’à des conditions d’accueil dignes et conformes à notre tradition d’asile et à nos engagements européens et internationaux.[16]

Mais cela dépendra aussi beaucoup de la nouvelle politique d’immigration qui sera adoptée l’année prochaine dans l’attente d’une très hypothétique politique migratoire commune, efficace et solidaire, à l’échelle européenne.
 
 

 
[1] Voir le rapport des sénateurs Lecomte-Frassa de novembre 2012.

[2] Voir « Droit d’asile en France – Etat des lieux 2012" de la CFDA  (Coordination Française pour le Droit d’Asile).
 
[3] « Il est de l’intérêt des Etats membres et des demandeurs d’une protection internationale que les demandes de protection internationale fassent l’objet d’une décision aussi rapide que possible, sans préjudice d’un examen approprié et exhaustif ». (Directive « Procédures » du 16 juin 2013, Cons. n° 18)
 
[4] Le délai moyen de traitement d’une demande d’asile est aujourd’hui de 20 mois (Ofpra, puis Cnda). Il ne tient cependant pas compte des délais d’admission en amont, ni en aval, des procédures administratives contre les mesures d’éloignement ou contre les OQTF ou les refus de délivrance ou de renouvellement de cartes de séjour temporaire pour raisons humanitaires, familiales ou médicales notamment. Quand le refus est assorti d’une OQTF, l’étranger peut, dans ce délai d’un mois, exercer un recours suspensif (ce qui n’est pas la règle en matière de recours administratif) et qui doit être jugé dans un délai de trois mois (ce qui n’est pas la règle en matière de recours administratif). Ce délai de 3 mois et la générosité des préfectures à délivrer des OQTF conduit à l’engorgement des tribunaux administratifs qui les examinent, et a pour résultat que d’autres contentieux pourtant très importants, comme l’urbanisme, les permis de construire, la fiscalité, la responsabilité de l’Etat ou la fonction publique mettent des années à être jugés. En cas d'OQTF, l’étranger peut, dans le délai d’un mois, exercer un recours suspensif qui doit statuer dans un délai de trois mois (ce qui n’est pas la règle en matière de recours administratif). Tout cela explique que la famille Dibrani ait pu séjourner en France pendant 4 ans et 10 mois.
 
[5] Le taux d’admission Ofpra était de 14,3% en 2009, de 13,5% en 2010, de 11% en 2011 et de 9,4% en 2012. On constate que plus la pression migratoire augmente, plus la demande d’asile augmente et plus le taux d’admission diminue. Cela explique le nombre impressionnant de décisions Opfra annulées par la Cnda : si, en 2012, le taux d’admission devant l’Ofpra s’établit à 9,4%, il remonte à 21,7% après recours devant la Cnda (chiffres 2012). Deux tiers des protections sont accordées par la Cnda en appel, un tiers seulement par l’Opfra. Le taux d’admission Ofpra est, par ailleurs, très inférieur au taux moyen d’admission en première instance constaté en Europe (27 %), la France se plaçant en quatorzième position dans l’UE. A ce sujet, on peut donc s’interroger à nouveau sur la tutelle du Ministère de l’Intérieur souvent accusé de dévoyer la procédure d’asile en utilisant l’Ofpra comme variable d’ajustement de la politique d’immigration.
 
[6] Voir sur ces points le récent rapport rédigé par les trois plus grandes inspections générales (Igas, IGF et IGA) « L’hébergement et la prise en charge des demandeurs d’asile ».
 
[7] Pour les demandeurs d’asile placés sous procédure prioritaire, l’Opfra doit statuer dans un délai de 15 jours, délai ramené à 96 heures si le demandeur formule sa demande au cours d’une période de rétention administrative. Pour les demandeurs en procédure normale, l’Ofpra n’est soumise à aucun délai pour faire connaître sa décision, sauf à devoir en informer le demandeur lorsqu’une décision ne peut pas intervenir dans un délai de 6 mois.
 
[8] Les sénateurs Bernard-Reymond et Frécon ont, en 2010, évalué à 97,5 millions d’euros l’économie totale pouvant être réalisée du fait d’une réduction du délai d’examen à 6 mois.
 
[9] Rappelons qu’un demandeur d’asile en procédure prioritaire n’a plus droit à l’ATA après le rejet de sa demande par l’Office.
 
[10] Arménie, Madagascar et Turquie en 2010, Albanie, Kosovo et Mali en 2012 et Bangladesh en 2013.
 
[11] C’est par exemple le cas des pays considérés démocratiques dans lesquels peuvent exister des réseaux mafieux et dont les autorités n’assurent pas de protection effective du fait de la corruption, comme l’Arménie, où lorsque la pratique de l’excision subsiste malgré l’existence de lois la prohibant, comme le Bénin, ou encore des pays où, même si l’homosexualité n’est plus pénalisée, les actes violents et la stigmatisation des homosexuels restent courants comme au Ghana.
 
[12] Sur ce point, la directive « Procédures » du 26 juin 2013 indique que « lorsqu’un demandeur fait valoir des motifs valables portant à croire que le pays concerné n’est pas sûr dans son cas particulier, la désignation de ce pays comme pays sûr ne puisse plus être considérée comme étant pertinente à son égard. » (Cons. n° 42).
 
[13] CEDH, 2 février 2012, I.M. c. France.
 
[14] Cf. normes relatives aux procédures de détermination du statut de réfugié relevant du mandat HCR.
 
[15] Il est, par exemple, de 101 jours en moyenne en Belgique.
 
[16] Sur les conditions d’accueil en France, voir le rapport de la Coordination Française pour le Droit d’Asile (CFDA) précité. Voir également les propositions de France Terre d'Asile.
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